省人大常委会审议《关于检查〈中华人民共和国农业法〉
暨耕地保护法律规定实施情况的报告》的意见
来源：监督协调处 编发：监督协调处 发布日期：2024-09-23
省人大常委会审议《关于检查〈中华人民共和国农业法〉
暨耕地保护法律规定实施情况的报告》的意见
省十四届人大常委会第十次会议听取和审议了省人大常委会执法检查组《关于检查〈中华人民共和国农业法〉暨耕地保护法律规定实施情况的报告》。会议同意这个报告。
常委会组成人员审议认为，近年来，全省上下深入学习贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和关于安徽工作的重要讲话指示精神，贯彻落实党中央关于“三农”工作的决策部署及省委工作要求，全面深入实施农业法和耕地保护法律规定，全省“三农”工作取得较好成效，为坚决扛稳粮食安全责任、全面推进乡村振兴、建设高质高效农业强省作出了积极贡献。同时，常委会组成人员在审议中指出，我省在贯彻落实农业法和耕地保护法律规定方面还存在一些不容忽视的困难和问题，如：粮食生产的根基还须巩固，农业支持保护机制有待完善，农业科技支撑和农技推广服务有待提升，乡村产业发展、乡村建设和乡村治理水平有待进一步提高等。组成人员就更好地实施农业法和耕地保护法律规定、依法保障和促进新时代新征程农业强省建设，提出如下审议意见。
一、进一步提高政治站位，坚定贯彻党中央决策部署及法律法规。全省各级政府及有关部门要深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和关于安徽工作的重要讲话指示精神，贯彻落实二十届三中全会决策部署，切实把强农惠农富农的责任扛在肩上、抓在手上，坚持农业农村优先发展，加大农村改革力度，推进城乡融合发展，推动农业增产、农民增收，努力实现建设农业强省目标。在深化土地制度改革、巩固和完善农村基本经营制度等农村重点领域和关键环节改革中，出台“三农”政策措施前，要直接听取农民群众意见建议，充分调研论证，尊重群众意愿，重视地域差异性，坚决杜绝“一刀切”。要全面深入地贯彻实施农业法和耕地保护法律法规等，坚持依法治农兴农，依法保护耕地，提高运用法治思维和法治方式管理和指导农业农村工作的水平，切实维护农民和农业生产经营组织的合法权益。
二、进一步加强粮食和重要农产品稳产保供，更好保障粮食安全。坚持种养一块抓、粮肉一块抓、头尾一块抓，加大力度建设“千亿斤江淮粮仓”、建设长三角绿色农产品生产加工供应基地，构建多元化食物供给体系。加快健全种粮农民收益保障机制，推动粮食等重要农产品价格保持在合理水平；研究和落实粮食产销区省际横向利益补偿机制，利用改革红利提升农民收入，努力提升农民种粮积极性。全面落实藏粮于地、藏粮于技战略，完善高标准农田建设、验收、管护机制；牢牢守住耕地保护红线，实施耕地有机质提升行动，改良培肥土壤，防治土壤污染，提升耕地地力，确保耕地有机质只增不减；对具备复耕复种条件的撂荒耕地，科学合理制定方案，有序推进复耕复种措施落细落实。对全省特别是皖北地区的农田水利，进一步统筹规划、设计、建设，衔接好大小水利，切实提高抗旱排涝能力。采取有效措施，切实降低化肥和化学农药使用量，加大对生态产品、有机产品的认证和推广力度，加大对农产品质量安全监管。
三、进一步健全完善农业农村支持保护长效机制，切实提高农业发展要素保障水平。坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，健全“三农”投入稳定增长的长效机制。加强省级层面的顶层设计，发展新型农村集体经济，赋予农民更加充分的财产权益；统筹规划新增粮食产能提升行动、土地开发整理、小型农田水利设施建设、农业综合开发等项目，优化农业生产结构，提高农业综合生产能力。推进农业多元化发展，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，维护好农民群众长远利益。发挥好财政资金引领作用，撬动更多社会资金投入农业农村；推动建立激励与约束并重的农村金融服务体制，增强金融支农服务质量和效率。
四、进一步培育和发展农业新质生产力，塑造农业发展新动能新优势。坚持增产与增效并重、良种与良法配套、农机与农艺结合、生产与生态协调的原则，着力促进农业先进技术集成化、生产过程机械化、生产生活方式绿色化、生产经营信息化，不断提高农业资源利用率、土地产出率、劳动生产率。突出应用导向，促进产学研深度融合发展，促进创新链和产业链高效联动，推动农业科技创新，加快将农业科技创新成果转化为现实生产力。积极健全农业科技人才评价与激励机制，加大基层农技机构及队伍建设，大力培育新型职业农民。加大农田宜机化改造投入，进一步提升全省农业机械化水平。
五、进一步提升乡村发展、建设和治理水平，持续推动农民增收安居。要坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，着力推动缩小城乡居民收入差距和城乡发展差距。做强农产品精深加工业，在优质粮油、绿色果蔬、休闲食品等领域打造一批头部企业；做大农村电商、乡村旅游、乡村民宿等新产业新业态，提升乡村产业发展的品质与水平；做好农产品储运以及与市场的对接营销服务，加强绿色农产品物流供应平台建设，形成规模化、标准化的种养和专业化、社会化服务；积极引导农民就地就近就业，确保农民收入稳定增长。提升农村教育、医疗、养老、托幼等公共服务水平，以加强农村生活污水治理、推进农村改厕、治理农村黑臭水体为重点，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事，推动“千村引领、万村升级”工程取得实质性进展、阶段性成果，不断健全乡村全面振兴长效机制。
六、进一步加强农业法治建设，依法保障促进农业强省建设。根据上位法制定修订进程和我省农村改革发展的需要，按照省人大常委会本届立法规划安排，制定粮食安全保障、耕地保护、农村集体经济组织、高标准农田建设与保护等法规，修订基本农田保护、种子、农产品质量安全、土地承包等法规。指导推动16个设区的市根据本地实际需要，制定一些引领规范作用强、富有特色的农业专项法规，持续加强对“三农”领域法律法规实施情况的监督，确保改革决策及法律规定落细落实，为我省现代农业发展提供强有力的法治保障。
关于检查《中华人民共和国农业法》暨耕地保护法律规定实施情况的报告
——2024年7月24日在安徽省第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议上
省人大常委会副主任 杨光荣
安徽省人民代表大会常务委员会：
为深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和关于安徽工作的重要讲话指示精神，省人大常委会将检查《中华人民共和国农业法》（以下简称农业法）和耕地保护法律规定实施情况列入今年监督工作计划，并与全国人大常委会农业法执法检查联动开展。4月17日至21日，全国人大常委会副委员长武维华率执法检查组来皖开展检查，省人大常委会副主任杨光荣率常委会执法检查组，与全国人大常委会执法检查组一同赴合肥、蚌埠、滁州、安庆4市开展检查。5月14日至16日，执法检查组赴阜阳、淮南2市开展检查。期间，委托亳州、宿州、马鞍山、宣城4市人大常委会进行检查。省政府及省农业农村厅等15个职能部门和单位书面汇报了有关法律实施情况。执法检查组实地检查了高标准农田、农作物种植基地、农民专业合作社、家庭农场、现代农业产业园、农业科技企业、农业技术服务中心、和美乡村等建设情况，与种植户、合作社和龙头企业负责人、农业科研人员、集体经济组织负责人等进行了沟通交流，深入了解农业法和耕地保护法律规定贯彻实施情况。在此基础上，对照法律条文认真总结经验做法，客观指出存在的问题和不足，研究提出了改进提高的意见建议。现将执法检查情况报告如下。
一、农业法和耕地保护法律规定实施总体情况
近年来，省政府和各地各有关部门采取有效措施，加大农业法和耕地保护法律规定实施力度，高质高效农业强省建设取得积极成效。
（一）粮食和重要农产品供给保障能力不断提升。一是落实农业法第3条、第4条、第15条、第31条规定，保护和提高粮食综合生产能力，多种粮、种好粮，启动建设“千亿斤江淮粮仓”，2023年我省粮食总产达830.16亿斤，居全国第5位，实现“二十连丰”。阜阳市粮食播种面积1463.94万亩、总产107.44亿斤，种植面积和总产稳居全省第1。二是落实农业法第16条规定，树立大食物观，以畜产品稳产保供为核心，实施“秸秆变肉”暨肉牛振兴计划，2023年全省肉蛋奶总产达755.7万吨，再创历史新高，居全国第8位。亳州市肉牛饲养量、存栏量增速均居全省第1位。三是落实农业法第29条规定，下大力气做好“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾”增值大文章，目前，已累计认定长三角绿色农产品生产加工供应基地352个，其中2023年新认定100个。稻米、生猪、茶叶等十大绿色食品全产业链产值突破1.2万亿元，同比增长9%。四是落实农业法第27条、第28条规定，完善农产品市场体系，加快推进农产品批发市场建设以及物流中心、仓储冷链设施升级改造，2023年新建农产品产地冷藏保鲜设施514个、新增库容61万立方米。
（二）耕地保护制度机制日益健全。一是落实农业法第31条和土地管理法第30条至34条、第36条、第39条至第43条规定，认真落实占用耕地补偿、永久基本农田保护等制度，严格实施土地利用总体规划和土地利用年度计划，建立耕地保护补偿激励机制、土地效益评价体系，加强高标准农田建设，提升国家粮食安全保障能力。我省连续24年实现耕地占补平衡，耕地面积连续3年增加66万亩，总面积达8346万亩。截至2023年底，建成高标准农田6256万亩，占全省耕地面积的75%。二是落实土地管理法第35条、第37条、第38条、第75条规定，加大力度实施《安徽省土地监督检查条例》，完善土地执法监管机制，严肃查处违法违规占用耕地行为，全省违法占用耕地面积由2020年4.36万亩下降到2023年0.14万亩，下降比例达96.79%。三是落实农业法第58条规定，采取措施加强耕地质量建设，进行定期监测。宿州市出台《高标准农田建设和保护促进条例》，推广测土配方施肥1769.07万亩（次），确保耕地面积只增不减、耕地质量只升不降。
（三）农业生产经营体系逐步完善。一是落实农业法第10条规定，把第二轮土地承包到期后再延长30年试点作为我省深化农村改革的“一号任务”，2020年以来，先后参与国家4批县、村延包试点，2024年整省试点正稳步推进。二是落实农业法第11条、第13条规定，发展新型农业经营主体，深入推进家庭农场、农民合作社高质量发展，截至2023年底，全省注册登记的家庭农场30.7万个、农民专业合作社11.6万个，总量分别位居全国第1位和第4位。三是落实农业法第44条规定，积极推进区域农事服务中心、服务信息平台建设，全省各类农业社会化服务组织达5.6万个。其中，农业生产托管服务组织3.8万个，托管服务面积超过2.5亿亩（次），连续3年位居全国第1位。四是落实农业法第56条规定，培育高素质农民，全面提升农业生产技能，2023年全省共培训4万多人。
（四）农业科技装备支撑持续强化。一是落实农业法第18条规定，深入实施种业振兴计划，培育“育繁推”一体化企业12家，居全国第2位，全省年制种能力达10亿公斤，居全国第4位，年种子销售额居全国第3位，连续5年成为全国水稻种子出口第一大省。支持合肥市打造“种业之都”，合肥市种业销售额进入全国三强。二是落实农业法第20条规定，加强农机装备保障，2021－2023年度，落实中央农机购置补贴资金36.5亿元，补贴各类农机具55.13万多台；2023年我省主要农作物耕种收机械化水平达到85%，高于全国10个百分点。滁州市创建成为全国主要农作物生产全程机械化示范市。淮南凤台县“小麦高畦降渍技术”被农业农村部重点推广。三是落实农业法第21条规定，强化农业生产精准气象服务，逐步构建现代农业气象服务、农村防灾减灾、农村信息服务等体系。
（五）农业农村绿色低碳转型发展加速推进。一是落实农业法第57条、第59条、第63条规定，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，推深做实河湖长制，实施大别山区地表水断面和沱湖流域水环境生态补偿，坚定不移推进长江十年禁渔，对全省6条河流、11个湖（河）开展渔业生态环境监测。以小流域为单元，实施水土保持综合治理工程，综合治理水土流失面积1951.86平方公里，水土保持率达91.76%，高于全国平均水平19.2个百分点。宣城广德市水土保持科技示范园被水利部评为全国水土保持示范工程。二是落实农业法第58条、第65条规定，严格管理农业投入品使用，支持秸秆综合利用，加强畜禽养殖废弃物资源化利用，全省秸秆、粪污综合利用率分别达93%、83%。其中，安庆市秸秆综合利用率达95.04%，畜禽粪污综合利用率达91%以上。
（六）农业支持保障力度逐步加强。一是落实农业法第37条、第38条、第40条规定，加大财政支持力度，2023年全省一般公共预算农林水支出1047.8亿元，同比增长5.6%，高于全省一般公共预算支出增幅2.5个百分点。稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，2023年土地出让收入2286.7亿元，用于农业农村332.2亿元，占比14.5%。2023年用于农林水领域专项债券资金191.7亿元，同比增长24.6%。二是落实农业法第45条、第46条规定，强化金融支持。截至2024年2月底，全省涉农贷款余额2.744万亿元，同比增长16.53%；开展“农业保险+一揽子金融产品”试点，农业保险保费规模70.6亿元、同比增长15%。截至2023年底，省农担公司已累计为14.8万户新型农业经营主体提供贷款担保621.9亿元，在保户数59631户、在保余额186.7亿元。三是落实农业法第33条规定，严格落实粮食最低收购价政策，加强价格监测，防止“谷贱伤农”。
（七）农民权益和就业增收得到保障。一是落实农业法第81条规定，加强以县城为载体的新型城镇化建设，2023年起实施“千村引领、万村升级”工程，启动建设精品示范村200个、省级中心村838个；2024年启动建设211个精品示范村、850个省级中心村。积极推进三产融合发展，2023年全省休闲农业和乡村旅游营业收入1024.48亿元、同比增加10.94%，休闲农业农产品销售收入307.76亿元，从业人数92.5万人，带动农户74.77万户。二是落实农业法第5条、第10条、第73条、第79条规定，发展壮大农村集体经济，完善农村集体经济组织收益分配制度，赋予农民更多财产权益。2023年全省共有4836个农村集体经济组织开展集体收益分红，村均分红22.3万元，人均分红超过228元。马鞍山市村均集体经营收益90.6万元，位居全省第1位。蚌埠市“三资”（农村集体经济资产、资源、资金）专项清查做法入选全省攻坚克难改革十大典型案例。三是落实农业法第82条规定，统筹推进农民工稳就业、促创业、强人才、治欠薪等工作，实施返乡人员创业工程，2023年全省新返乡创业约12.3万人，创办经济实体约7.6万个。四是落实农业法第84条规定，巩固和发展农村合作医疗，加强基层医疗服务能力建设，提高农民健康水平。目前，全省70%以上乡镇卫生院和社区卫生服务中心达到国家服务能力标准。
二、法律实施中存在的主要问题
检查发现，我省在农业法和耕地保护法律规定实施过程中，仍存在一些短板和不足，需要引起高度重视。
（一）粮食生产的根基还须巩固。从粮食单产水平看，2023年粮食亩均产量377.28公斤，低于全国平均水平12.4公斤，单产水平有待提升。从高标准农田建设看，我省平原地区、丘陵区和山区亩均投资分别约需3800元、5100元、6400元，目前增发国债新建项目为亩均2400元、改造提升项目为亩均2200元，与实际需求仍有不小差距。从耕地保护看，违法侵占耕地现象时有发生，一些地方还存在撂荒现象。从保障激励政策看，种粮农民收益保障机制、主产区利益补偿机制仍不健全，现行标准的补贴资金激励种粮作用有限。从农田水利设施建设看，因历史欠账较多，抗旱排涝能力需进一步增强。
（二）农业支持保护机制有待完善。财政支农资金总量虽然逐年增加，但相对于现代农业发展资金需求，仍存在较大差距。农业建设项目资金地方配套难度大，尤其皖北地区和大别山革命老区经济基础不强、设施薄弱、发展速度不快，市县财政压力较大。社会资本投入农业范围不广，总量还不大；信贷支农受担保等因素制约较多，实际操作较难；农业保险推进难度大，抗风险能力还不强。
（三）农业科技支撑和农技推广服务有待提升。从种业发展看，我省种子生产销售出口量大，但大宗农产品主导品种研发能力不很强，同质化严重，缺少大面积推广的新品种；蔬菜、猪、牛、禽等品种大部分从外省引进，地方品种保种难，改良推广发展慢。从科技创新的系统架构看，省级农业科研机构门类齐全，市、县两级设置不一，农业科技创新处在“上实下虚”的境地。从创新模式看，我省农业龙头企业自主科技创新能力不强，家庭农场、经营大户等主体独立开展新技术服务的能力不足。从农业科技实施看，农业集约化、标准化、机械化、绿色化、数字化以及应对气候变化水平与上海、江苏、浙江相比还有一定的差距。从农技推广服务看，目前我省基层农技人员1.4万余人，人均服务耕地面积达5700亩，任务繁重。
（四）乡村产业发展有待加强。我省目前传统农业比重大，农业生产经营方式相对粗放，农业产业规模偏小、集约程度不高，产业化经营水平较低，农产品加工业产值占农业总产值比重偏低。规模以上农产品加工企业4695家，约为江苏、河南的七成，不到山东的一半。农业市场流通体系建设相对滞后，产业延伸链条偏短，发展后劲不足，难以实现农业产业结构调整实质性的变化，制约了农业资源优势向经济优势的转化。
（五）乡村建设有待加快。我省农村交通、能源、物流等基础设施历史欠账较多，特别是皖北地区建设水平相对落后。“十四五”以来，农村生活污水治理率为31.8%，低于全国平均水平，农村教育、医疗、养老、托幼等公共服务水平也有待提升。
三、意见和建议
（一）进一步提高政治站位，坚定贯彻中央决策部署及法律法规。全省各级政府及有关方面要深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和关于安徽工作的重要讲话指示精神，切实把重农强农兴农富农的责任扛在肩上、抓在手上，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，努力实现建设农业强省目标。要全面深入地贯彻实施农业、耕地保护等法律法规，坚持依法治农兴农，依法保护耕地，做到依法行政、依法办事，提高运用法律管理和指导农业农村工作的水平，切实维护农民和农业生产经营组织的合法权益。
（二）进一步提高粮食和重要农产品产能，切实保障粮食安全。坚持种养一块抓、粮肉一块抓、头尾一块抓，加大力度建设“千亿斤江淮粮仓”、建设长三角绿色农产品生产加工供应基地，构建多元化食物供给体系。全面落实藏粮于地、藏粮于技战略，牢牢守住耕地保护红线，抓好酸化耕地治理，实施耕地有机质提升行动，改良培肥土壤，提升耕地地力，确保耕地有机质只增不减。对具备复耕复种条件的耕地，切实加大整治力度，尽快恢复耕种。
（三）进一步健全完善农业农村支持保护长效机制，切实巩固和加强农业基础地位。坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，健全“三农”投入稳定增长的长效机制。加强省级层面的顶层设计，统筹规划新增粮食产能提升行动、土地开发整理、小型农田水利设施建设、高标准农田建设、农业综合开发等项目，加强粮食主产区的农田基本建设，大力改造中低产田，提高农业综合生产能力。发挥好财政资金引领作用，撬动更多社会资金投入农业农村；推动建立激励与约束并重的农村金融服务体制，增强金融支农服务质量和效率。
（四）进一步强化农业科技和装备支撑，切实培育和发展农业新质生产力。坚持增产与增效并重、良种与良法配套、农机与农艺结合、生产与生态协调的原则，着力促进农业先进技术集成化、生产过程机械化、生产生活方式绿色化、生产经营信息化，不断提高农业资源利用率、土地产出率、劳动生产率，加快培育和发展农业新质生产力。突出应用导向，促进产学研深度融合发展，促进创新链和产业链高效联动，推动农业科技创新，加快将农业科技创新成果转化为现实生产力。积极健全农业科技人才评价与激励机制，强化基层农技队伍建设，大力培育新型职业农民。加大农田宜机化改造投入，努力提升皖西南地区农业机械化水平。
（五）进一步提升乡村产业发展、建设和治理水平，持续推动农民增收安居。要坚持把增加农民收入作为“三农”工作的中心任务，着力推动缩小城乡居民收入差距和城乡发展差距。做强农产品精深加工业，在优质粮油、绿色果蔬、徽派预制菜、休闲食品等领域打造一批头部企业，做大农村电商、乡村旅游、乡村民宿等新产业新业态，引导农民就地就近就业，确保农民收入稳定增长。努力提升农村教育、医疗、养老、托幼等公共服务水平，以加强农村生活污水治理、推进农村改厕、治理农村黑臭水体为重点，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事，积极推动“千村引领、万村升级”工程取得实质性进展、阶段性成果，不断增强广大农民群众的获得感、幸福感、安全感。
（六）进一步加强农业法治建设，切实保障和推进农业强省建设。根据上位法制定修订进程和我省农村改革发展的需要，按照省人大常委会本届立法规划安排，制定粮食安全保障、耕地保护、农村集体经济组织、高标准农田建设与保护等法规，修订基本农田保护、种子、农产品质量安全、土地承包等法规。同时，指导推动16个设区的市根据本地实际需要，制定一些引领规范作用强、富有特色的农业专项法规，为我省现代农业发展提供强有力的法治保障。
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